【星岛评论】英国拒入国防银行 卡尼须检视制度可行性

【世道仁心】英国政府上周表明，不会加入由加拿大牵头筹组的国际防务、安全及韧性银行（Defence, Security and Resilience Bank，下称国防银行），选择推动自己的“多边防务机制”（Multilateral Defence Mechanism，简称MDM），以促进国防投资及联合采购。

虽然渥太华与伦敦强调，两项倡议未来仍可保持合作关系，但英国的决定对卡尼政府的国防银行计划，无疑是一个打击，更反映出计划在制度设计及实际运作上的困难。

国防银行是一项重大的长远投资，预计最快可于2027年开始运作。英国拒绝埋班是一个重要讯号，卡尼有必要务实检讨计划的可行性。

两大核心矛盾

国防银行的目标，是动员公私营资金，筹集约1千亿欧元，通过较低成本贷款及信贷担保，协助政府和国防企业投资，尤其支援中小型企业及关键供应链。加拿大及8个国家已表明支持成立银行。根据联邦财政部的声明，创始伙伴国将于11月30日签署协定条款，目标在明年达成全面投入运作。

面对国防需求急增、军工生产能力不足，以及融资成本上升，加拿大希望借此填补现有融资渠道的缺口，并非全无道理。

然而，整个计划存在两个核心矛盾。

优势与弱点同源

第一个矛盾是资金池与利益分配的张力。

理论上，国防银行的优势来自规模效应，越多国家加入，资金池越大，融资成本越低；但在实际操作中，成员越多，利益也越分散，决策效率越低。

现时表明参与国防银行的国家，所处地缘形势非常不同。各自的国防需要、军工实力、财政能力及采购优先次序也不尽相同。当资金要在不同国家的需要之间分配，谁有权决定优先次序、谁承担风险、谁获得更大好处，便不只是技术问题，而是涉及国家利益和决策权让渡的政治问题。

据报道，加拿大未能成功游说英国加入，正是双方未能就总部所在地、联合采购安排、贷款规则以及新成员资格等问题达成共识。

简言之，国防银行最大的优势与最大的弱点，都来自其多国参与的特性。

太成功或碍国家自主权

第二个矛盾是，计划太成功或左右国家自主权。

当国家把资金投入一个共同机构后，便不可能完全自主地决定资金用途。其他出资国势必要求参与决策，确保自身利益受到保障。

长远而言，国防银行越成功，对成员国防务投资方向的影响力便可能愈大。这种潜在的自主权让渡，正是许多国家最为敏感的地方（试想像两个处于绷紧的地缘关系中的成员国，在国防银行中所会引发的冲突）。

决策灵活更吸引

相比之下，MDM主要是采购机制，集合盟友需求，推动联合采购以降低成本，各成员国仍保留对国防预算和军备采购的最终控制权。

如果一个国家重视防务决策灵活性，既能与志同道合的盟友加强国防合作，又毋须承担庞大的治理成本及潜在主权让渡风险，MDM无疑是更吸引的选择。

认受性不足也是风险

面对国际安全形势日益紧张，各国增加国防开支已成大势所趋。然而，多边合作不等于各国愿意把决策交由共同机构处理。

北约之所以能维持数十年，不是因为成员共享资金池，而是因为各国保留国防预算和军备采购自主权，只在共同防卫和协调上合作。国防银行则是一个涵盖多国利益的金融机构，其面对的治理难度，远高于一般军事合作框架。

事实上，英国并非唯一抱持保留态度的大国。德国早前已表明不会加入，目前仅以观察员身份参与相关谈判。

国防银行要取得国际信用及融资能力，很大程度上需要主要经济体和军工强国支持。如果加、英、德三个重要北约成员国都无法在同一平台上达成共识，未来银行即使正式成立，也将面对认受性和规模不足的风险。

多边合作不只是坐埋一枱

英国拒绝加入，未必足以证明国防银行不可行，却足以凸显制度设计的关键性。

多边合作的成败，从来不在于有多少国家坐埋一枱，而在于各国是否相信，参与其中所得的利益，足以抵销所付出的成本与限制。

卡尼应趁成立协议正式签署前，进一步检视决策权、贷款规则、资本承担及成员诱因，并清楚交代银行如何创造现有机制无法提供的额外价值。

文：廖长仁