国会报告:中国操控联合国资金、人员和维和部队

美国众议院中国问题特别委员会2026年3月20日发布题为《中国重塑联合国战略内幕》。图为报告的封面(左)以及报告中引用的主要图表(右)的拼图。

美国众议院中国问题特设委员会星期五(3月20日)公布的一项最新调查报告说，中国正在操纵联合国以实现其自身战略目标。报告说，中国这种做法不仅损害了联合国这一机构，也损害了美国的利益和价值观。与此同时，在众议院拨款委员会的一个听证会上，该委员会主席约翰·穆勒纳尔(John Moolenaar)向美国常驻联合国代表迈克尔·华尔兹(Michael Waltz)就美国如何与盟友和伙伴合作，维护联合国机构的透明度，防止其被像中国这样的国家利用进行了问询。

报告全名为《中国重塑联合国战略内幕》(Inside China’s Strategy to Reshape the United Nations)，共34页。报告概述了议员们所说的中国在联合国的“系统性运作”，即通过增加对联合国的财政捐款、安插中国公民担任联合国关键职务、部署联合国维和部队维护其商业利益以及利用与国家有关联的组织来从内部重塑联合国，从而引导结果向北京希望的方向发展。

增加对联合国的财政捐款，推进自身利益

过去20年来，中国对联合国的财政捐助不断增加。中国在联合国经常预算中的份额从2006年的 2.053%增加到2026年的20.004%，仅次于美国的22%。

报告说，中国在联合国不断增加的财政贡献，赋予了北京新的权力，不但使其能够通过扣留和延迟付款来换取政治让步，而且使其朝着有利于自己自身的方向发展。

2023年，由于流动性危机，联合国被迫冻结招聘并暂停人权调查。报告援引观察人士的话说，这次事件是源于北京的“蓄意”拖延。在2023年联合国大会第五委员会上，北京未能阻止对苏丹、乌克兰和其他国家的人权调查的资金支持。通过施加经济压力，北京成功地阻止了其反对的调查。

报告还以北京对国际农业发展基金(农发基金，IFDA)的捐赠来说明中国如何战略性地利用财政影响力来引导联合国任务和预算，并以此作为获得全球认可和促进自身经济利益的一种手段。农发基金与各国政府和其他机构合作，向发展中国家提供赠款和优惠低息贷款，以满足其迫切需求并支持农村社区发展。

与其他联合国主要大国相比，中国的自愿核心会费总额相对较低，但有一个显著的例外，即对农发基金的捐款。中国问题特设委员会的报告指出，中国对国际农业发展基金(IFAD)的捐助是“投资，而非慈善捐赠”。

截至2025年7月，农发基金报告称，中国是第六大捐助国，也是所谓“发展中国家”中捐款最多的国家，承诺捐款8700万美元，占农发基金2025-2027年14.4亿美元预算的5.54%。报告指出，作为主要捐助国，中国确保了其继续有资格获得农发基金的贷款项目。通过投资农发基金，北京可以影响农发基金的政策和项目，从而有助于维护和促进其经济利益。

根据农发基金的报告，截至2026年3月，中国自1981年加入农发基金以来，累计捐赠了3.6169亿美元的核心捐款和1212万美元的补充捐款，但同期，中国从农发基金获得了约13.1亿美元的优惠融资。“这意味着中国每投资1美元，就能获得3.51美元的优惠贷款。”报告说。

农发基金对中国的资金直接促进了中国农村地区的发展，并推进了中国的关键国家优先事项，例如中国的乡村振兴战略。报告指出，这与中国坚持自身既是经济强国又是“发展中国家”的做法同出一辙。中国共产党利用中国与农发基金的关系来标榜其作为“国际秩序”的捍卫者的同时，也是该秩序的主要受援国之一。

确保中国公民获得关键职位控制联合国重要机构

中国在过去20年中大幅增加了其在联合国的人员。2005年至2023年间，受雇于联合国及其机构的中国公民人数增长了约187%，从579人增至1664人。除此之外，中国还战略性地安插了其公民担任联合国高级职务。截至2021年，在联合国15个专门机构中，已经有四个机构的领导人来自中国。

报告认为，中国是借人员的安排“蓄意改变联合国决策和运作方式，以支持中国自身的国家议程”。报告说，从目前的情况来看，“中国已经动员了中国公民在联合国担任高级别职务以利用其对联合国系统的影响力。”

联合国粮食及农业组织(粮农组织)总干事屈冬玉自2019年就任该职位以来一直饱受争议。在屈冬玉的选举期间，中国被指向发展中国家施压，要求他们拍摄选票以记录他们的投票。身为中共党员的屈冬玉上任后，推迟了对粮农组织的独立调查，再次引发争议。

负责联合国经济和社会事务的副秘书长吴红波也因在其任期内未能维护联合国的公正性而受到公众审查。2017年，吴红波将维吾尔族活动人士多力坤·艾沙(Dolkun Isa)驱逐出联合国论坛，尽管他是受邀代表。后来，吴红波在接受中国中央电视台采访时为自己的行为辩护。他说：“我们毫不含糊，坚决捍卫祖国的利益。”

根据报告，中国公民担任联合国领导职位后，最大的滥用职权的案例可能来自国际民航组织(ICAO)。2016年，前国际民用航空组织秘书长柳芳被指控拖延对ICAO员工团队处理一起与中国黑客组织“特使熊猫”(Emissary Panda)有关的网络攻击事件的调查。“特使熊猫”被认为“与中共政府有联系的复杂而隐秘”的网络间谍组织。

委员会的报告说，上述案例体现了中共如何利用高级官员作为渠道，将中华人民共和国的意识形态注入联合国系统。

根据联合国，屈冬玉、吴红波和柳芳在接受联合国职位时，都会被要求宣誓对联合国绝对忠诚，并且按照联合国道德办公室的规定，不得“就履行职责寻求或接受来自任何政府或组织外部其他来源的指示”。

报告说，“这些人为中共的利益行事，明显违反了他们对联合国绝对忠诚的誓言，损害了联合国的声誉和运作诚信。”

把中国维和人员部署到对中国具有经济和战略利益的地区

报告说，中国还在联合国维和框架内，战略性地将自己的维和部队部署到对其具有经济和战略利益的地区。 报告说：“中国在动荡地区巧妙地部署作战力量，以维护其国家利益，同时又以联合国的多边合法性为掩护，从而最大限度地减少单边军事干预所带来的公众监督。”

报告以联合国中非共和国多层面综合稳定团(中非稳定团)为例，展示了中国的针对性部署策略和考量。

中非稳定团是联合国规模最大的维和行动，拥有约14,979名维和人员，中国维和人员仅占该特派团总兵力的一小部分，共871人，但中国维和人员被集中部署到联合国南苏丹特派团。南苏丹对中国至关重要。2014年，南苏丹约70%的石油(主要由中国国有石油巨头中国石化和中国石油生产)出口到中国。

报告说，中国通过提供资金和派遣高级人员，得以影响维和部队的部署。这些部署有多重目的：既能为中国人民解放军积累作战经验，又能保障中国企业投资地区的安全。

利用政府组织的所谓非政府组织在联合国推进其议程

中国问题特设委员会的调查还发现，中国利用受政府控制和指导的非政府组织，例如中国人民对外友好协会、中国人民争取和平与裁军协会以及中国科学技术协会等在联合国推进其议程。这些所谓的非政府组织是中共统战体系的重要组成部分。

特设委员会认为中共的统战体系非常独特，“融合了接触、影响力活动和情报行动等手段”，被中国共产党用来“塑造其政治环境，包括影响其他国家对华政策以及获取先进外国技术”。

根据报告，截至2022年12月，至少有134个来自中华人民共和国的所谓“非政府组织”在联合国经济和社会理事会拥有咨商地位。报告说，这些组织中相当一部分实际上受到政府控制或是指导。报告说，更令人担忧的是，许多此类组织隐瞒了其与中国共产党或与中国共产党的影响和情报机构有关联的组织的直接联系。

报告说，允许来自中国的这些所谓非政府组织获得本应保留给真正民间社会的咨商地位，“这不仅违反了联合国和经社理事会的规则，而且也违背了信任，严重损害了那些确实做出重要贡献的组织。”

美国的应对

同一天，在美国众议院拨款委员会的一个听证会上，中国问题特设委员会主席穆勒纳尔向美国常驻联合国代表华尔兹就美国如何与盟友和伙伴合作，维护联合国机构的透明度，防止其被像中国这样的国家利用进行了问询。

在听证会上，穆勒纳尔问到特朗普政府在联合国敦促回归《联合国宪章》的核心原则，遏制官僚机构臃肿的努力的进展情况。敦促联合国回到曾经的核心原则是报告最后列出的几点建议之一。

除此之外，包括还建议持续努力追究联合国系统在被利用损害美国及其盟国利益(包括被中国利用)的情况下的责任；牵头开展一项协调一致的工作，在多个联合国机构中重新评估中国作为“发展中国家”的地位；要求国务卿和美国常驻联合国代表提交年度报告，说明中国在联合国采取的行动以及试图安插中国公民担任领导职务的情况等。

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